2015年7月，国务院正式批复《长江防御洪水方案》，这是新时期长江防洪工作取得的一项重要成果，也是今后较长时期内指导长江流域防洪的纲领性文件。在《方案》获批之际，63365记者采访了《方案》参与制定者、长江水利委员会副总工程师金兴平。

63365：相比其它流域，长江流域洪水特性有何显著独特之处？

金兴平：首先长江流域洪水最显著的特点就是峰高量大，我们长江的流量概念都是万为单位，其它河流都是以千为单位来计算，经常一个支流的流量就相当于其它流域干流的流量，这一点是其它任何一个江河都没法比的；

其次，长江流域洪水持续时间长，一场大洪水、特大洪水一般都持续一个月以上；

再者，长江流域的洪水组成非常复杂，因为暴雨面积广泛，容易形成干支流和上下游的洪水遭遇，情况复杂。

63365：目前长江流域防洪工程体系的优势在哪儿？还存在哪些薄弱环节？

金兴平：应该说，目前长江流域防洪形势有了根本性的转变，基本形成以堤防为基础，三峡水库为骨干，其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程、平垸行洪、退田还洪等相配合的防洪工程体系，这是长江治理开发非常重要的成果。

目前，荆江地区的防御洪水标准已经从十到二十年一遇提高到百年一遇，城陵矶附近地区的分蓄洪量也大量减少， 武汉河段和九江河段防洪调度的灵活性也增加了。可以说遇到一般性洪水，我们是可以从容应对，这是以前没法做到的。

现在所谓的薄弱环节，从大方面来说，一个是长江洪水巨大来量和河道安全泄量的矛盾依然存在，如果出现大洪水或者特大洪水，还无法单独通过水库调度来妥善处置，仍然需要采取综合措施。

具体的薄弱环节体现在：

一是部分支流堤防，包括连江的支堤和湖区的堤防是我们的薄弱环节，洞庭湖区、鄱阳湖区、四水五河、汉江中下游都存在。目前长江干流堤防已基本达标，但是沿江支堤还需要继续加强。

二是在防洪减灾，尤其是山洪灾害防御方面存在较大问题。长江流域范围大，暴雨面积广，山洪灾害的点非常广泛，这种很难采取工程措施去解决。现在山洪灾害造成的人员伤亡占整个洪灾伤亡的80%~90%，国家防总和水利部采取大量措施来解决这个问题，这个方面还需要进一步加强。

三是蓄滞洪区的安全建设还比较薄弱。当遭遇大洪水、特大洪水时，还是需要蓄滞洪区来发挥作用。目前，42个蓄滞洪区很难做到适时按量分蓄洪水，由于国情所限，大量人口在蓄滞洪区里面居住，保障人的生命安全是第一要务，这跟蓄滞洪区的运用也存在着一定的矛盾，这也是一个相对薄弱的方面。

第四个需要认真面对和妥善解决就是管理问题。在国家防总领导下，长江防总这几年做了大量工作，实现水库群联合调度。这些水库建设主体是多样化的，如何实现水库的统一调度，怎样从立法层面、体制机制上进一步强化，也是需要面对的问题。

63365：如何理解新方案中的防御洪水原则？与原方案相比，内涵是否发生变化？

金兴平：长江流域水量巨大的特点决定了我们必须实行蓄泄兼筹、以泄为主的原则。水库是没办法单独完成防洪任务的，还必须依靠河道来泄洪，遇到大洪水或特大洪水还需要依靠洲滩民垸和蓄滞洪区来行蓄洪，最先开始的防洪方案就是这个原则。

但是，尽管原则的文字没有根本变化，但是内涵已经发生了很多变化。以前我们蓄水，没有水库，只有靠蓄滞洪区，现在尽管都是同样的字，但概念不一样了，我们可以有水库200多亿的库容来调蓄洪水了。

再者，关于江湖两利，左右岸兼顾，上中下游协调，这也是最基本原则，任何时候都适用。很多人不理解为什么长江上游水库要承担中下游的防洪任务，这是由于长江洪水的来源和组成特点所确定的，必须上下游统筹。上游水库有双重任务，除了要承担本河段的防洪任务，同时还要配合三峡水库承担中下游的防洪任务，这必须统筹，要是大家各自管各自的就没法体现全流域的统一性和整体性，也就没法解决长江的防洪问题。

同时，长江流域很多是省际边界级河流，必须实行左右岸兼顾，否则容易形成省际纠纷。洞庭湖和鄱阳湖是非常重要的调蓄洪水场所，在安排洪水时候必须做到江湖两利。从整体思路上，我们必须以保人为主，很多地方都是把人的安全、生命安全放在第一位。

63365：新的方案首次增加了对上游洪水的安排，为何会出现这种变化？

金兴平：这主要是因为近年来，随着长江上游干支流水库群的不断建成和投运，为解决上游重要城市、重要基础设施和人口聚集地的防洪问题创造了条件，因此增加了相应内容。

上游地区防御洪水的安排主要包括金沙江以及支流水库配合对宜宾、泸州、重庆等重要城市防洪调度安排，雅砻江、岷江、嘉陵江、乌江等支流控制性水库对下游重要城市和基础设施、人口聚集地防洪调度安排。与此同时，还对上游水库配合三峡水库承担中游防洪任务的调度方式作出原则安排。

63365：新《方案》在原1985年方案的基础上，对洪水的安排作了哪些重大调整？

金兴平：《方案》在原1985年方案的基础上，对洪水的安排作了重大调整，规定“当发生设计标准以内洪水时，加强工程防守，充分利用河道下泄洪水，合理利用三峡及其他干支流水库拦洪、错峰，适时运用洲滩民垸行蓄洪水，相机运用流域内重要和一般蓄滞洪区分洪，确保防洪安全”。同时规定“当发生设计标准以上洪水时，充分运用水库拦蓄，适时启用荆江分洪区及蓄滞洪保留区，视情采取局部河段适当超防洪控制水位运行、扩大河道泄洪能力等措施，保障重点防洪目标安全，最大程度减轻洪灾损失”。

按照这一原则，遇较大洪水，在充分发挥河道泄流能力、水库参与拦蓄洪水的条件下，适时启用洲滩民垸。由于水库发挥了防洪作用，较原方案推迟了洲滩民垸的运用时间、减少了洲滩民垸的运用范围和运用机率。遇防御标准洪水，充分发挥河道泄流能力和水库拦洪削峰作用，安排运用流域内重要和一般蓄滞区既可确保防洪安全，减免了荆江分洪区和君山农场、洪湖西分块、东西湖蓄滞洪区等16处蓄滞洪保留区的运用；遇类似1870年特大洪水，充分发挥河道的泄流能力、三峡等水库的防洪作用，配合运用荆江地区的蓄滞洪区，可以妥善安置荆江地区的超额洪峰和超额洪量，避免荆江两岸发生毁灭性灾害，这在此前是做不到的。

63365：如何理解从过去的单纯控制洪水到开始洪水资源利用？

金兴平：现在很多人对中小洪水调度有误解，以为中小洪水调度和提前蓄水就是为了发电。我认为，中小洪水调度有三个好处，一个是在防洪形势可控的情况下，拦蓄中小洪水可以减轻下游的防洪压力和防洪负担，当河道水位超过警戒水位时，必然要有大量人员上堤查险，牵扯大量人力、物力和财力，对社会经济发展产生负面影响；第二，的确是给发电带来好处的，如果三峡水库按照一个固定水位运行，势必频繁调整机组出力，对电网安全不利，水电是一种清洁能源，对经济社会发展是有利的；第三，它给航运带来好处，大流量下，中小船舶将无法通过三峡、葛洲坝两坝间河段。

一些说法认为中小洪水调度是为了发电不顾风险，实际上在中小洪水调度时，我们每天都在会商讨论，分析研判防洪形势和水雨情变化，因为我们觉得这个工作是值得的。

另外，关于提前蓄水，一些人也认为是不顾防洪风险而增大发电效益。实际上根据近几年的初步设计安排，提前蓄水对航运、生态都是有很显著的作用的。同时，在水量相对较多时，蓄下的几百亿立方米的水量，为冬春季枯水时补水，其综合效益十分显著。提前蓄水第一个好处就是减轻蓄水对中下游的影响；第二个就是航运；然后把蓄水时间拉长，避免集中蓄水使下游水位、流量骤降，减缓对洞庭湖、鄱阳湖两湖的影响。

63365：近年来比较成功的洪水调度实践有哪些？

金兴平：2014年乌江洪水的联合调度算是一次成功的实践。7月中旬，乌江干流发生是40年到50年一遇洪水，部分支流是百年一遇，而乌江干流思南、沿河和彭水等几个重要城市的防御洪水的标准是10到20年一遇。正是由于上游水库群联合调度，这几个县城都安然度过。这就是水库发挥的重要作用。

因为这几年从流域层面上还没有大洪水，还没有真正发挥和体现出水库联合调度的作用，还没有经受大洪水的检验，怎么样真正实现真正的洪水管理，还是有很多路要走。在管理的体制机制方面，我们已经打下了很好的基础 ，从近年来的调度实践来看，防汛抗旱指挥机构发挥了很好的作用，也能够发挥更好的作用，如何从立法层面赋予这些指挥机构更多的权限是加强洪水管理和水库统一调度的关键。

63365：方案中责任与权限涉及的部门和单位比较多，会不会存在一些争议或者模糊的地方？

金兴平：我们这个方案很大一个特点就是在管理上实行统一调度、分级管理。主要还是根据这么多年来的防洪调度实践，在实践当中逐步建立起来的一套制度。应该说，这些都是大家接受认可的。

在调度管理权限上的原则是从流域层面研究制定统一的防洪规划、防御洪水方案、洪水调度方案和水库群联合调度方案，报国家层面批准后实行；在具体调度操作时实行分级管理。当调度影响范围限于本省（市）时，则由省（市）来调度；涉及到跨省（市）的，存在省际之间协调的问题，就由长江防总来调度；涉及到整个流域层面的调度等重大决策，则有国家防总决定。实际上最下面一级的水库运行管理单位，在没有防洪任务的时候，水位也没有达到汛限水位，就可以自己来调度，只要有防洪任务，只要水位达到超过了汛限水位，就必须由防汛指挥机构来调度，这是《防洪法》赋予防汛指挥机构的重要职责。

总体上，这一次比上一版还是有比较多的突破，也还有很多需要进一步完善，进一步强化。