2015年7月，国务院以国函[2015]124号文正式批复《长江防御洪水方案》（以下简称《方案》），这是新时期长江防洪工作取得的一项重要成果，也是今后较长时期内指导长江流域防洪的纲领性文件。长江防洪安全事关流域广大地区人民生命财产安全，事关流域经济与社会可持续发展，贯彻落实好《方案》，做好长江防洪工作，是当前治江工作的重中之重。

一、正确理解《方案》出台背景，认真领会《方案》制定的必要性和重要性

1985年国务院以国发〔1985〕79号文批转了水利电力部制定的《长江防御特大洪水方案》（以下简称1985年方案）。国家防总于2011年批复了《长江洪水调度方案》（国汛〔2011〕22号），自2012年起批复了各年度的长江上游水库群联合调度方案。这些方案在历年的防汛抗洪中发挥了重要作用。

近年来，长江防洪工程与非防洪工程体系以及防御洪水的理念等都发生了很大变化，流域经济社会发展对防御长江洪水提出了新的更高要求，原来的方案已不适应当前长江防御洪水工作需要，亟待修订完善。

一是长江流域防洪形势发生显著变化对新防御洪水方案制定提出了迫切需求。近年来，特别是1998年以来，长江中下游干流堤防完成了达标建设，洞庭湖、鄱阳湖区以及支流堤防逐步完善，长江干支流先后建成了三峡、溪洛渡、向家坝、锦屏一级、二滩、紫坪埔、瀑布沟、构皮滩、彭水、亭子口、江垭、皂市、丹江口（大坝加高）、峡江等一大批防洪控制性水库，洞庭湖区和鄱阳湖区蓄滞洪区堤防加固工程全面开展，部分蓄滞洪区启动了安全建设，流域水文测报、防汛抗旱指挥系统等防洪非工程措施逐步建设完善，流域防洪工程和非工程措施的建设和完善极大提高了流域的防洪能力，急需结合工程防洪能力的提高和非工程措施的完善对洪水进行重新安排和部署。

二是流域内经济社会快速发展对新防御洪水方案制定提出了更高要求。近期国家提出了依托黄金水道推动长江经济带发展、打造中国经济新支撑带的重大战略决策，流域内已形成长江三角洲、长江中游和成渝三大跨区域城市群为主体，以黔中和滇中两大区域性城市群为补充，以沿江大中小城市和小城镇为依托的城镇化格局，城市化水平日益提高、人口持续增长、财富不断积聚对防洪减灾提出了更高的要求。

三是流域防洪工程总体布局的优化和干支流洪水调度方案的完善为新防御洪水方案制定奠定了良好的工作基础。2008年、2012年国务院分别批复了《长江流域防洪规划》、《长江流域综合规划（2012-2030年）》，进一步调整和完善了长江流域防洪工程总体布局。2009年国务院批准了《三峡水库优化调度方案》，2011年国家防总批复了《长江洪水调度方案》和《汉江洪水与水量调度方案》，2012～2015年国家防总批复了每年度的长江上游水库群联合调度方案，制定了滁河、水阳江等主要支流的洪水调度方案，各省（自治区、直辖市）也制定了各自管辖区域内部分河流的洪水调度方案。这些为新防御洪水方案的制定打下了良好基础。

四是防御洪水理念的提升为新防御洪水方案制定注入了新思路。近年来，在新时期治水思路的指引下，防御洪水的理念发生了根本转变，由过去单纯的控制洪水，向洪水风险管理、协调人与洪水的关系以及兼顾洪水资源化利用等方面转变。防御洪水理念的不断提升为新防御洪水方案的制定注入了新的思路。

因此，在1985年方案基础上，依照有关法律法规规定，结合长江流域实际，组织制定新的《长江防御洪水方案》，是顺应长江流域防洪形势变化和经济社会发展要求的必然之举。

二、充分认识《方案》出台的重大意义，进一步增强贯彻落实《方案》的责任感和紧迫感

从2009年方案编制启动，到2015年正式批复，前后历时6年。期间，国家防总、长江防总和长江水利委员会多次征求流域有关省市人民政府、防汛抗旱指挥部以及航运、电力等部门意见和建议，经过反复沟通和协商，制定的《方案》对保障流域防洪安全和经济社会发展具有十分重要的意义。

第一，《方案》的出台为指导长江流域防洪提供了科学依据。新《方案》编制坚持并遵循五项原则：一是坚持标准内洪水充分发挥防洪工程作用的原则，`确保防洪工程和主要防洪保护区的防洪安全；二是坚持超标准洪水确保重点防洪目标安全，最大限度减轻洪水灾害损失的原则；三是坚持充分利用最新研究成果，积极稳妥采用的原则；四是坚持科学合理、可操作的原则；五是坚持在确保防洪安全的前提下，兼顾洪水资源利用的原则。《方案》制定从以下四个方面开展了重点研究：一是深化了长江流域洪水来源及其地区组成的研究；二是研究了三峡等干支流水库建成后长江中下游防洪形势变化；三是根据流域防洪形势的变化和中下游江湖关系的变化，进一步复核了河道（堤防）、水库和蓄滞洪区调度运用的关系；四是研究了防御标准以内和超标准洪水的方案。《方案》对长江遭遇包括1954年洪水在内的不同频率的洪水做出了科学的具体安排，包括堤防、水库、蓄滞洪区（含洲滩民垸）等的运行（或运用）水位、条件等各方面。按照《方案》，长江流域可以安全防御标准内洪水，遇超标准洪水也有可靠措施而防止发生毁灭性灾害。《方案》制定符合科学、合理、可行的要求，不仅考虑了长江流域内洪水自然规律、经济条件和社会实际状况等因素，而且体现了洪水风险管理、人与洪水和谐相处的思路，具有前瞻性，对今后一定时期内的长江防洪具有科学的指导意义。

第二，《方案》的出台为长江防御洪水工作明确了指导原则。长江洪水峰高量大与中下游河道泄流能力不足的矛盾仍然十分突出，《方案》再次明确长江防御洪水必须遵循“蓄泄兼筹，以泄为主”、“江湖两利，左右岸兼顾，上、中、下游协调”的原则。同时，《方案》在如何正确处理局部与全局、兴利与防洪的关系方面进一步明确“局部服从全局、兴利服从防洪”的原则。《方案》在原1985年方案的基础上，对洪水的安排作了重大调整，规定“当发生设计标准以内洪水时，加强工程防守，充分利用河道下泄洪水，合理利用三峡及其他干支流水库拦洪、错峰，适时运用洲滩民垸行蓄洪水，相机运用流域内重要和一般蓄滞洪区分洪，确保防洪安全”。同时规定“当发生设计标准以上洪水时，充分运用水库拦蓄，适时启用荆江分洪区及蓄滞洪保留区，视情采取局部河段适当超防洪控制水位运行、扩大河道泄洪能力等措施，保障重点防洪目标安全，最大程度减轻洪灾损失”。按照这一原则，遇较大洪水，在充分发挥河道泄流能力、水库参与拦蓄洪水的条件下，适时启用洲滩民垸。较原方案推迟了洲滩民垸的运用时间、减少了洲滩民垸的运用范围和运用机率。遇防御标准洪水，充分发挥河道泄流能力和水库拦洪削峰作用，安排运用流域内重要和一般蓄滞区既可确保防洪安全，减免了荆江分洪区和君山农场、洪湖西分块、东西湖蓄滞洪区等16处蓄滞洪保留区的运用；遇类似1870年特大洪水，充分发挥河道的泄流能力、三峡等水库的防洪作用，配合运用荆江地区的蓄滞洪区，可以妥善安置荆江地区的超额洪峰和超额洪量，无需采取上下荆江联合运用方式，更可避免采取在上百里洲北堤和南泓采穴附近两岸及杨家脑一带江堤扒口、虎渡河西堤半边山以上和东堤夹竹园以上扒口、石首以西江堤扒口分洪入洞庭湖等措施，避免了荆江南岸松滋河以东地区和上百里洲大量过洪的灾难性的非常措施。当长江中下游发生超过1954年洪水、荆江河段发生超过千年一遇洪水时，方案提出了运用蓄滞洪保留区、上下荆江联合运用等措施控制洪灾损失。另外，《方案》充分体现洪水风险管理和洪水资源化的理念，明确了“在确保防洪安全的前提下，兼顾洪水资源利用”，强调在在确保防洪安全的前提下，根据防洪形势、气象水文预报。综合考虑水资源、水生态等需求，经管辖权的防汛抗旱指挥机构批准，长江干支流控制性水库可采取汛期适度蓄水、汛末提前蓄水、流域调水补水等措施，合理利用洪水资源，为防洪与水资源统一调度明确了方向。

第三，《方案》的出台为长江防汛抗洪提供了组织保障。《方案》在对长江流域洪水做出统筹安排的基础上，明确了长江防御洪水工作与任务，细化了防汛准备、预报预警、蓄滞洪区运用、抗洪抢险、救灾善后等环节的工作要求。《方案》依据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》等法律法规规定，明确了各级防汛抗旱指挥机构、地方相关人民政府和国土资源、交通运输、能源、通信等相关部门和单位在长江防御洪水工作中应承担的职责。明确长江防汛抗旱总指挥部负责流域防洪的组织、协调、指导、监督工作和重要防洪工程的调度运用；各省（市）人民政府负责本行政区域内的抗洪抢险和蓄滞洪区（包括蓄洪民垸、洲滩民垸）运用、人员转移安置、救灾及灾后重建等工作；国土资源、交通运输、能源、通信等部门和单位负责所属行业及其设施的防洪安全工作。方案还进一步细化了各级防汛抗旱指挥机构在水库、蓄滞洪区、洲滩民垸等方面的调度权限。同时，方案对气象、水文、海洋等部门、流域内承担防洪任务的水库运行管理单位、地方各级人民政府和防汛抗旱指挥机构的工作职责进行了规定。这些将为流域防洪提供了坚实的组织保障。

三、认真贯彻落实《方案》，确保长江防洪安全

目前，长江洪水峰高量大与中下游河道泄流能力不足的的矛盾依然十分突出，三峡等上游水库的防洪库容相对不足，同时中下游仍有80万平方千米的集水面积，其中有大别山区、湘西~鄂西山地以及江西九岭至安徽黄山一带等主要暴雨区，且洞庭湖水系、鄱阳湖水系、清江、汉江等主要支流的洪水量很大，洪水组成复杂，长江流域防洪形势仍然十分严峻。我们要以国务院批复《方案》为契机，认真贯彻落实好《方案》确定的工作和任务，确保长江防洪安全。

一是加强组织领导，掀起宣传贯彻《方案》热潮。沿江各地和有关部门单位要高度重视，认真贯彻落实国务院批复要求，充分利用报纸、杂志、广播、电视和新媒体，宣传《长江防御洪水方案》出台的重大意义、确定的任务和措施、修编的亮点和研究成果，让社会广泛了解、掌握和贯彻《长江防御洪水方案》。

二是抓住有利时机，加快流域防洪减灾体系建设。长江防洪问题的复杂性决定长江防洪治理的艰巨性与长期性。要抓住当前中央加大水利投入的有利时机，按照国务院批准的《长江流域综合规划》、《长江流域防洪规划》和《长江防御洪水方案》确定的标准和要求，加快长江流域综合防洪减灾体系建设。当务之急是抓紧实施长江中下游重点河段崩岸治理，加强两湖地区重点堤防、连江支堤、支流重要堤防和蓄滞洪区建设，加快中小河流治理、病险水库除险加固、山洪灾害防治等薄弱环节建设，加强涝区治理，完善城市防洪排涝基础设施。

三是强化能力建设，不断完善应急管理体系。要按照长江防御洪水方案要求，强化预报预警等应急管理工作。继续加强流域水文、气象监测预警体系建设，推进实时水雨情、水库调度运行等相关信息共享，着力提升水情、雨情、旱情等信息监测预报预警能力。加快流域模拟与预报调度、监视与评价、联合调度会商、公众服务等业务平台建设，建立功能完善的流域综合调度指挥系统，进一步提高调度指挥决策支持和公众信息服务水平。进一步加强流域与地方的联系协调，不断健全防洪减灾应急管理机制，实现协调联动、快速反应、高效应对。

四是完善体制机制，实现防洪与水资源统一调度。要按照长江防御洪水方案要求，强化流域重点防洪减灾工程统一调度和运行管理。切实加强以三峡水库为核心的控制性水库群联合调度研究与实践，提升流域重点防洪减灾工程的运行管理及技术水平；加强对重点工程运行的统一管理和技术指导，在确保防洪安全的前提下，兼顾好调水、补水、发电和航运，实行防洪与水资源统一调度，实现综合效益最大化。

五是加强风险管理，确保标准内洪水安全度汛、超标准洪水风险可控。《方案》对长江遭遇标准内洪水和超标准洪水做出了科学的具体安排。要认真领会掌握《方案》，强化风险管控，确保遇标准内洪水采取综合措施安全度汛，遇超标准洪水有可靠措施防止发生毁灭性灾害。同时，要加强长江流域防洪形势变化分析，深入研究新形势下长江防洪的重点和难点问题，不断总结和完善防御洪水措施，实现长江长久安澜，支撑和保障长江流域经济社会可持续发展。