保护长江水资源：新形势下的思考与谋划

长江流域水资源保护局局长 王方清

长江是我国经济社会发展的重要命脉，保护好长江水资源，不仅是长江流域4亿多人民的福祉所系，也关系到长江流域乃至全国经济社会可持续发展的大局。随着生态文明建设和长江经济带建设上升为国家战略，流域经济社会发展对长江水资源保护提出了更高的要求，也提供了良好的发展机遇。

新形势下如何协调好保护与发展之间的关系，推进长江水生态文明建设，打造水清地绿天蓝的生态廊道，是长江水资源保护工作的重大课题。面对新形势，践行最严格的水资源管理制度，对于提高长江流域水安全保障能力、助力生态文明建设，具有不可替代的重要意义。

长江水资源保护现状

长江干流全长6300公里，流域面积180万平方公里，水资源总量9958亿立方米。人均占有水资源量约为2330立方米，略高于全国平均水平；单位国土面积水资源量为56万立方米每平方公里，约为全国平均值的两倍。

长江天然水质较好，是工农业生产和人民生活用水的良好水源，也是水生生物繁衍生息的理想生境。近年来长江流域水环境状况有所改善，I～III类水的河长比例在75％左右，其中长江干流I～III类水的河长比例在90%以上，省界断面I～III类水的比例在85%以上。从水功能区水质看，2014年评价重要水功能区1150个，全指标评价达标率为68.5%，按照双指标（高锰酸盐指数和氨氮）评价达标率为87.7%。

多年来，长江委、长江流域水资源保护局以履行流域机构职责为抓手，以加强自身能力建设为保障，逐步完善流域水资源保护的体制机制，为流域水资源保护提供了良好的工作基础和能力支撑。

探索创新，逐步完善了流域与区域相结合的水资源保护体制机制。构建了流域机构指导协调、流域与区域水质信息共享、分工协作的流域水环境监测站网；形成了流域管理机构、流域内相关管理部门、排污企业等多个利益相关方共同参与的水资源保护信息交流共享机制；建立了南水北调中线水源区水资源保护和水污染防治联席会议制度；与环保部华东督察中心开展入河排污口和水源地联合监督检查，形成了长江中下游水污染防治与水资源保护联合工作机制；制定实施了流域层面的入河排污口监督管理和设置验收规范性文件。

夯实基础，强化了水功能区和入河排污口监督管理。组织完成了长江流域重要水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定及水功能区达标率分解工作，划定了水功能区限制纳污红线，定期发布重点水功能区和省界水体水质公报。严把入河排污口设置审批关，实行了流域机构审批入河排污口的年报统计制度并在部分省级行政区开展试点，逐步实现入河排污口动态管理。

统筹协调，形成了流域水资源保护管理的规划格局。长江流域综合规划、重要支流湖泊综合规划已编制完成，流域层面的水资源保护规划和重要区域的水资源保护规划也已编制完成，均把水资源保护、水生态保护作为其重要内容，并总结形成了“水资源保护要纳入综合规划目标、水质水量水生态要协同并重保护、规划环境影响评价要考虑战略问题”的水资源保护规划思路。

强化耳目，构建了较为完备的水资源保护监测体系。长江流域水环境监测站网于上世纪70年代末开始组建，目前成员单位已发展到116个，包括1个流域中心、8个流域分中心和流域片17个省级水环境监测中心和90个地市分中心，监测站点覆盖长江干支流2800多个断面，监测内容涵盖省（国）界水体监测、水功能区监测、入河排污口监测、饮用水水源地监测、地下水水质监测、应急调查监测、水生态监测等方面，基本形成了“常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合”的监测体系。流域水资源保护监控中心初步建成，与已建的自动监测设施、长江“水环监2000”监测船、移动实验室等监控设施联网，初步实现了流域机构对重点区域水质、水生态和主要入河排污口的动态监控。增强对重大水污染事件的应急响应能力，成功应对多起突发水污染事件。

突破跨越，推进了水生态保护管理。将生态水量的保护纳入水资源保护管理内容，核定了长江干流以及雅砻江、大渡河、岷江、涪江等24条主要支流近60个断面的生态环境需水量，明确了区域河流生态需水保障条件，将主要控制断面生态基流作为水资源保护的红线和管理目标纳入流域综合规划；探索了三峡水库生态调度管理；开展了长江流域重要江河湖库健康评估试点工作。

长江水资源保护面临的新形势

经过近年来的不懈努力，长江流域水污染加重趋势得到有效遏制，干流水质状况总体良好，水安全保障能力得到了提高。随着长江流域经济社会的快速发展，废污水排放量的增幅虽然在降低，但绝对量还是在逐年增加，局部城市江段和部分支流、湖库水域污染依然严重，水资源和水生态保护形势依然严峻。目前，长江流域水资源保护管理面临以下几个方面的挑战：

水污染问题突出，水质安全面临严峻挑战。目前，长江水质总体良好，但局部区域水污染依然严重。一是部分河流污染形势严峻，上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等40个主要城市江（河）段近岸水域存在污染带；嘉陵江、岷江、沱江、汉江、湘江等水污染问题突出，部分河流遭受重金属污染。二是湖泊富营养化问题依然突出，滇池、巢湖、太湖仍处于中度富营养状态。三是水源地水质安全保障不足，流域集中式饮用水源地尚不能达到全年水质均合格的要求。四是突发水污染事件增多，沿江钢铁、机械、石油化工、有色金属等工业密布，潜在水污染风险源多。

水生态系统遭到破坏，生态安全面临较大威胁。近年来，水生生境和生物多样性保护工作取得一定成效，但长期不合理开发利用造成的生态环境欠账较多，水生态保护与修复任务艰巨。一是流域开发利用对生态环境造成不利影响逐步显现，江湖的天然连通性降低、生境条件改变对水生生物的多样性、完整性构成威胁。二是部分河道修建了引水式电站或跨流域调水工程，导致流量减少甚至季节性脱流，河道内生态用水不足，严重威胁河流健康。三是水土流失防治任务仍然艰巨，边治理边破坏的现象仍然存在。

水污染高风险行业沿江密集布局，流域水资源保护压力加大。长江流域经济社会高速发展，对水安全形成显著压力。一是流域经济发展布局的新变化对水资源保护的压力将进一步增加。目前长江沿岸石油化工、钢铁、有色金属和制药造纸企业密布，加上承接产业转移等战略的实施对流域水环境带来了巨大的压力。长江经济带战略的实施，必将对流域水生态环境保护工作提出更高的要求。二是水污染高风险行业沿江密集布局，重大水污染事件风险防范压力进一步加大。水污染高风险行业布局仍在向长江流域聚集，化工园区、危化码头沿江密集布局，突发水污染事件、自然灾害引发的次生水污染、水生态破坏问题不容忽视。

水资源保护管理体系不完善，管理能力亟待加强。目前长江水资源保护管理体制机制尚不健全、制度尚不完善、监测和监控能力不足，与长江经济带发展对水资源保护的要求仍有较大差距。一是流域水资源保护法规体系尚不健全；二是跨部门、跨区域协调机制亟待建立，稳定增长的投入机制、公众参与机制尚待完善，生态补偿机制尚未形成；三是水功能区管理的基础工作有待加强，流域水功能区限排总量意见不能落地，区域减（限）排与水功能区限排意见未有效衔接；四是入河排污口监控计量设施建设滞后，能力不足、监管乏力；五是水功能区监测尚不能满足考核要求，地下水监测、水生态监测和主要控制断面的生态水量监测能力亟需加强，应对突发水污染事件的应急响应和应急监测能力建设滞后、信息化水平不高；六是水生态保护管理目标体系和技术支撑体系尚待建立，水生态保护管理亟待加强。

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，为统筹解决经济社会发展与资源环境问题进行了全面的战略部署，亦吹响了“推进生态文明、建设美丽中国”的号角。2015年4月25日，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，为推进水生态文明建设和流域水资源保护工作指明了方向。国务院出台《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》将长江经济带建设上升为国家战略，提出将长江经济带作为生态文明建设的先行示范带，并将建设绿色生态廊道作为长江经济带建设的主要任务，势必推动和提升长江流域水生态文明建设和水资源保护工作迈上新的高度。

最严格水资源管理制度，确立了“三条红线”、“四项制度”，是新时期中央对水资源管理做出的战略决策，从制度上为推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应，强化水治理、保障水安全指明了方向。2015年4月2日，国务院印发的《水污染防治行动计划》是当前和今后一个时期全国水污染防治和水资源保护工作的行动指南，明确了水资源保护工作的具体内容和工作重点，凸显了流域管理、水陆统筹、系统治理、协力治污和突出执法监督等“全链条”治水的新特点，为长江水资源保护事业提供了政策保障。

长江水资源保护的思考与举措

水资源保护在静态上，包含水量的保障，水质的控制，水资源和水生态禀赋条件的保护；在动态上，确保遵从水资源生态自然特点的水循环水动力的活性。以往受传统概念和工作惯性，偏重于物理层面的水特点和水量循环的把握，而对水的生态属性和生态特征认识不足。

当前，水安全和生态文明建设被提升到国家战略高度，对水资源保护工作提出了新的更高要求，水资源保护不仅仅是水质的保护，而是要在保护水质的同时，保护水量和水生态系统，实现水质、水量、水生态系统全面保护，其目标是维护河湖健康，保障饮水安全，保障和约束水资源开发利用活动，以水资源的永续利用来支撑经济社会的可持续发展。

当前水资源保护的工作目标应包括：保障水安全，维护河湖健康；保障水质安全和水生态安全，维护河湖的自然功能、社会功能和生态功能的良性维持和发挥；协调好保护与发展之间的关系；协调处理水资源保护与经济社会发展、水资源开发利用与保护、流域与区域、水资源保护与污染防治、水质水量与水生态等各方面关系。

水资源保护工作主要内容包括：以水功能区管理为核心，以纳污红线为约束，采取综合措施，促进节水减污，加强污染防治，保障饮水安全；以水资源承载能力为约束，促进经济社会发展布局、结构、功能的优化调整，协调“生产、生活、生态”用水，提高水资源利用效率；以保障水生态安全为目标，通过水生态系统保护与修复，科学调度水资源，保障生态用水和水生态系统安全；以流域为单元，建设全社会参与的水资源保护工作体系。

近期水资源保护管理的重点主要有以下几个方面。在体制与机制建设：建立跨部门、跨区域的水资源保护和水污染防治机制；建立适应市场经济体制的水资源保护投入机制；建立与水有关的生态补偿机制；完善信息公开，健全社会监督机制，构建水资源保护社会公众参与机制。法规体系建设：推进流域水资源保护立法；完善水功能区管理、入河排污口管理、重大水污染事件应急管理、饮用水源地保护等各项制度配套法规建设；落实水资源保护规划。水资源保护监督管理：强化水功能区管理和入河排污口管理；完善水质、水量、水生态的综合监测与管理。水资源保护工程体系建设：构建入河排污口优化布局与整治、水生态保护与修复、饮用水水源地保护、面源控制与内源治理、地下水保护等水资源保护工程体系，提高水资源保护规划的可操作性和实效性。

新形势下保护长江水资源，要按照习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针，紧紧围绕生态文明建设和长江经济带建设的总体要求，以支撑长江绿色生态廊道建设为重点，以实行最严格的水资源管理制度为抓手，以全面深化水利改革为动力，着力解决流域水资源保护存在的突出问题，构建完善的水资源保护规划和法规体系、强化水功能区限制纳污红线管理、推进流域水生态保护管理工作、加快水资源保护监控体系建设、加大重点区域的水资源保护力度，确保饮水安全、河湖健康。

一是健全水资源保护规划和法规体系。完善规划体系和推进规划实施。进一步完善长江流域水资源保护规划体系，进一步加强重要河流湖泊、重要区域的水资源规划工作；有序推进规划实施并适时开展规划实施情况的评估。健全水资源管理和保护法规体系。推动制定长江流域水资源管理与保护条例，加快汉江流域水资源管理与保护条例有关工作。创新水资源管理和保护机制。建立水功能区纳污能力和限制排污总量意见与水污染防治规划之间的衔接机制，推进跨区域、跨部门的水资源管理和保护机制建设，完善信息公开与公众参与机制，建立长江上游水电开发区、三峡库区、丹江口库区及中下游等重点区域的水资源保护和水污染防治协作机制，重点推进三峡库区、汉江流域、赤水河流域等区域及重要饮用水水源地的生态补偿工作。

二是强化水功能区限制纳污红线管理。做好水功能区限制纳污红线考核有关工作。按照水功能区达标考核的要求，全面加强水功能区监督管理，完善水功能区水质评价和通报制度，以不达标水功能区为重点，组织实施入河排污口布局与整治、点源污染控制、面源污染治理，开展水生态保护与修复等水资源保护工程建设，实现水功能区水质达标。加强入河排污口监督管理。加强污染物入河总量控制，严格入河排污口设置审批和监管，推进入河排污口计量监控系统建设，建立流域入河排污口统计制度。推进重要饮用水水源地保护。从水源保护区隔离防护、污染源综合整治、生态修复与保护等方面开展饮用水水源地安全保障达标建设，加强对流域内重要饮用水水源地安全保障达标建设工作的检查评估，实现重要水源地“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”目标要求。

三是加快水资源保护监测监控体系建设。进一步加强水资源保护监测工作。着力提高重要江河湖泊水功能区的监测覆盖率、监测频次和监测参数，开展水生态监测和主要控制断面的生态水量监测，加强饮用水源地安全监测、入河排污口计量监测和突发事件应急监测，开展遥感监测应用研究，全面提升水资源保护综合监控能力。探索水资源保护监测社会化运营管理之路。提高突发水污染事件应急监测能力，建立健全应急响应程序。

四是推进流域水生态保护管理工作。保障流域重要河湖控制断面生态流量。加强对流域主要控制断面生态流量管理现状调查与监测，研究提出生态流量保障要求，探索建立生态流量监管制度，保障长江干支流主要控制断面生态流量和最低水位，维持适宜的水生生物繁衍生息的生境条件。建立完善河湖健康评估体系。加强长江干流、洞庭湖、鄱阳湖、三峡水库、丹江口水库等重点水域的水生态监测与评价，建立完善河湖健康评估体系，维持河流良好生态，有序推动河湖休养生息。推进流域重点城市水生态文明试点工作。建立和完善水生态文明建设工作机制和评估制度；加强研究，探索建立水生态保护管理的技术指标体系和管理目标体系。

五是加大重点区域的水资源保护力度。控制长江干流主要城市污染物入河量，优化调整取排水口布局。加大长江干流沿江上海、南京、武汉、重庆、攀枝花等主要城市江段水资源保护力度，严格落实主要污染物入河总量控制方案；制定长江干流入河排污口布设规划，根据水功能区要求，对沿江城市现有取、排水口进行优化调整并实施整治；积极推进沿江主要城市整体入河排污布局规划论证。抓好主要支流和重点区域综合治理。提高汉江、湘江、嘉陵江、沱江、岷江等主要支流城镇污水处理率，减少污染物排放量；加强城市点源治理力度；控制农业面源污染源。强化三峡库区、丹江口库区、长江口区域等重点水域的水资源保护与修复力度。