马建华
【摘要】在全面总结长江流域“十二五”水利发展主要成就的基础上，系统分析了长江流域“十三五”水利发展面临的形势。根据“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议”的总体要求和部署，提出了长江流域“十三五”水利发展的指导思想、基本原则、发展目标和发展理念。围绕“四大体系”建设明确了长江流域“十三五”水利发展的主要任务。通过实现长江水利持续健康发展，可为流域乃至全国经济社会又好又快发展提供全面的水利支撑与保障。
1.面临形势
1.1长江流域“十二五”水利发展主要成就
“十二五”时期是我国经济社会发展很不平凡的五年，也是长江流域水利快速发展的五年。在这一时期，党中央出台了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发【2011】1号），习近平总书记对国家水安全做出了重要指示，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，全社会对水安全的认识达到新的高度、对水利发展的投入达到新的规模，水利发展进入一个新的历史阶段。五年来，长江流域在防洪减灾、民生水利、水资源开发利用、水资源节约与保护、水土保持与水生态保护、流域综合管理等六个方面均取得了较大进展。
一是在防洪减灾方面。全面加强了干支流堤防、蓄滞洪区、防洪水库建设。大力推进了干支流河道、重要湖泊、重点中小河流、山洪灾害综合治理。不断強化了重点地区排涝和防洪排涝非工程措施建设。大力加强了抗旱水源和抗旱服务体系建设。主要防洪城镇和重点防洪保护区基本达到国家规定的防洪标准，重点涝区排涝标准得到提高，抗旱能力显著提升。洪涝干旱灾害年均损失率降低到1.8%以下。
二是在民生水利方面。加快推进了农村居民饮水安全工程建设，基本解决了农村居民饮水安全问题。全面加强了灌溉水源建设，加快推进了新建灌区建设及灌区续建配套和节水改造，新增农田有效灌溉面积约2200万亩，节水灌溉面积占有效灌溉面积的比例达到30%左右。继续实施了病险水库除险加固，全面开展了大中型病险水闸除险加固，病险水库（闸）比例得到进一步降低。
三是在水资源开发利用方面。加快推进了重点水源工程和水资源调配工程建设，基本形成了以大中型骨干水库、引水、提水、调水工程为主体的水资源配置体系，水资源调配能力显著增加，供水安全保障程度全面提高，重点地区和重要城市水资源供需予盾得到了有效缓解。2014年全流域供用水量约1670亿m3。
四是在水资源节约与保护方面。大力推进了节水减污型社会建设，万元工业增加值用水量降低至80m3，农田灌溉水利用系数提高到0.48，干支流水功能区氨氮、高锰酸盐指数主要控制指标达标率达到87.7%。
五是在水土保持和水生态修复方面。继续加大了水土流失综合治理，完成治理水土流失万12.7万km2。全面强化了生态环境需水保障和水生态修复，生态环境脆弱地区和重要河湖生态环境用水状况得到初步改善，水生态环境得到一定程度修复。
六是在流域综合管理方面。不断推进了流域涉水事务综合管理，重点领域改革不断深入，依法治江全面加强，水行政管理全面强化，水利规划体系不断完善，水利行业管理能力明显提升。
“十二五”时期圆满实现和完成了原规划确定的目标和任务，到“十二五”期末，长江流域共完成总投资约0.8万亿元，为原规划总投资的115%。
1.2长江流域“十三五”水利发展面临形势
水利是经济社会发展的重要基础支撑和保障。随着经济社会快速发展、外部环境逐渐变化、内在矛盾逐步凸显，长江流域“十三五”水利发展将面临很多新要求、新问题、新挑战，发展形势依然严峻。
（1）经济社会发展对长江流域水利发展提出新要求
党的十八大以来，国家提出了全面建成小康社会、大力推进生态文明建设、依托黄金水道推进长江经济带发展等一系列重大战略部署，客观上要求加快长江流域水利发展，从而保障防洪安全、供水安全、粮食安全、能源安全、通航安全、生态安全，为经济社会发展提供强有力的水利支撑和保障。
（2）外部环境变化使长江流域水利发展出现新问题
近几十年以来由于人类活动的影响加剧，全球气候正发生持续变化，极端灾害天气发生的频率增加、强度加大，区域降水规律变化，海平面上升，使得流域防洪形势、水资源情势不确定性影响因素增多。
（3）内在矛盾凸显使长江流域水利发展面临新挑战
一是水利基础设施不完善。防洪减灾体系仍需完善，蓄滞洪区建设严重滞后、长江中下游干流河道局部河势调整加剧、支流湖泊堤防尚未建设达标、山洪灾害威胁严重、城市和重点区域排涝能力较低。水资源综合利用体系仍需健全，部分区域水资源供需矛盾突出、水资源利用效率不高、城镇应急备用水源建设滞后、有效灌溉面积不足、跨流域调水任务繁重、水能资源开发与生态环境保护矛盾凸显、航道等级提高对河势与防洪影响加重。水资源与水生态环境保护体系仍需加强，部分水域水污染严重、河湖水生态系统退化、水土流失防治任务艰巨。
二是水利发展不平衡。不同区域水利发展处于不同发展阶段，东部地区已处于水利现代化阶段、中西部地区尚处于水利发展阶段。城乡水利发展差距较大，农村防灾减灾、饮水安全、水环境与城市差距较大。
三是水利发展不协调。水资源水环境约束趋紧，随着水资源开发利用程度的提高，部分区域水资源开发利用已接近或超过红线，随着废污水排放量的增加，部分水域污染物入河量已超过水功能区纳污能力。治理开发对水生态环境的叠加累进影响凸显，随着干支流一大批大中型水库的建设，河流生物通道受到阻隔，进入长江中下游干流的水、砂、水温发生变化，中下游干流河道和湖泊发生大范围、长时期的冲淤变化，引起江湖关系、水资源情势变化，进而对江湖水生态系统产生深远影响。
四是水利管理不健全。法律法规体系不完善，水利法律法规体系在结构上存在缺失，流域水法规建设明显滞后。管理体制机制不健全，跨部门跨区域协调机制缺失，投入机制、公众参与机制、信息共享机制与补偿机制不完善。水管理制度不完备，控制性水利水电工程联合调度管理制度、控制断面监督管理制度、规划水资源论证制度尚待建立。依法治江不到位，水行政审批改革、监督执法、水利综合执法有待加强。水利规划体系不完善，水利规划有序编制和定期修订机制尚未建立。水利管理能力不够强，管理设施、信息化建设、企事业改革、科技支撑、人才队伍建设仍需加强。
2.发展思路
2.1指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以水安全为中心，正确处理治理开发与保护的关系，加快形成引领水利可持续发展的体制机制和发展方式，统筹推进防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系建设，为如期全面建成小康社会提供全面的水利支撑与保障，为实现第二个百年目标——实现中华名族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的水利基础。
2.2基本原则
如期实现长江流域“十三五”水利发展目标，推动长江水利持续健康发展，必须遵循以下原则。
一是坚持以人为本，治水为要。必须坚持以人民为中心的发展思路，大力发展民生水利，不断增进人民福祉、促进人的全面发展。必须针对长江水利的薄弱环节，持续加强工程措施和非工程措施建设，逐步建成防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系，为经济社会发展提供全方位的水安全保障。
二是坚持节水优先，高效利用。必须坚持节水优先方针，严格用水管理、提高用水效率、减少污水排放，全面推进节水减污型社会建设，把节水减污贯穿于流域经济社会发展和群众生活生产全过程，加快实现从粗放用水方式向集约用水方式的根本转变。
三是坚持空间均衡，科学发展。必须全面协调好上下游、左右岸、干支流、城乡关系，促进流域与区域水利协调发展。必须坚持区域间、城乡间均衡发展，全面加快中西部和农村地区的水利发展，不断缩小水利发展差距。必须正确处理好治理开发与保护的关系，以水资源承载能力、水环境承载能力、水生态承受能力为刚性约束，科学安排水害治理和资源开发活动，促进长江水利可持续发展。必须统筹流域内外两个大局，在确保流域内水资源可持续利用的基础上，合理安排跨流域调水规模和补偿措施，促进水源区和受水区两利。
四是坚持统筹兼顾，系统治理。必须统筹防洪、排涝、供水、灌溉、跨流域调水、发电、航运、水资源保护、水生态环境保护、水土保持等治理开发与保护任务，注重兴利除害并重、开发保护统筹、治标治本兼顾、近期远期结合，对流域内河流湖泊进行系统治理。
五是坚持深化改革，两手发力。必须全面深化流域水利改革，建立健全流域水利科学发展的体制机制。必须坚持政府和市场协同发力，促进流域水利事业良性发展。
六是坚持党的领导，依法治江。必须贯彻全面从严治党要求，不断增强各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力，不断提高执政能力和执政水平，确保长江水利发展沿着正确的道路不断前进。必须坚定不移走依法治江道路，加快完善流域水法规体系，强化水行政监督执法。必须全面提升流域水管理能力。
2.3发展目标
长江流域“十三五”水利发展的总体目标是：通过加强工程措施和非工程措施建设，继续完善长江流域防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系，进一步提高防洪减灾能力，合理开发利用水资源，不断加强水资源与水生态环境保护，全面强化流域综合管理，为全面建成小康社会提供水利支撑与保障。
（1）水灾害损失稳中有降
防洪减灾体系基本建成。主要区域达到规划的防洪和排涝标准，抗旱能力显著提升，长江流域洪涝干旱灾害年均损失率降低到1.5%以下。
（2）水资源利用缓增可控
水资源综合利用体系不断完善。用水总量得到有效控制，长江流域（不含太湖，下同）用水总量控制在1920亿m3以内。节水型社会建设取得明显进展，万元工业增加值用水量降低到50 m3 ，农田灌溉水利用系数提高到0.55。水资源调配能力逐步增强，城乡供水保障程度显著提高，新增供水能力90亿m3 。农田水利基础设施条件进一步改善，新增农田有效灌溉面积1200万亩，新增节水灌溉面积1850万亩。
（3）水生态环境质量总体改善
水资源与水生态环境保护体系全面加强。重要水功能区入河污染物总量控制在功能区限排总量范围内，长江流域重要江河湖泊的水功能区氨氮、高锰酸盐指数主要控制指标达标率达到90%。重要河流的生态基流满足要求，河流湖泊生态环境用水得到保障。水系连通全面推进，水资源水环境承载能力有一定提高。水土流失综合防治全面加强，新增水土流失治理面积8.4万km2。
（4）流域综合管理制度成熟定型
流域综合管理体系逐步建成。流域水法规建设明显加快，重要领域改革取得突破性进展，流域综合管理体制机制逐步健全，水管理制度全面完善，依法治江全面推进，管理能力全面提升。
2.4发展理念
必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的长江流域水利发展理念。
（1）创新是引领发展的第一动力
必须把创新摆在长江流域水利发展全局的核心位置，不断推进治江思路创新、流域综合管理体制机制创新、治理开发与保护科学技术创新、水文化创新，让创新贯穿长江流域水利发展的各个方面。
（2）协调是持续健康发展的内在要求
必须牢牢把握全国水利改革发展和长江经济带发展等一系列重大战略部署的总体要求，正确处理好若干重大关系（治理开发与保护、上下游、左右岸、干支流、城乡、近远期），重点促进区域间、城乡间水利协调发展，全面促进水灾害防治、水资源利用、水生态环境保护同步发展，不断增强长江流域水利发展的总体性。
（3）绿色是永续发展的必要条件和人民的共同期待
必须坚持节约水资源和保护水生态环境的基本国策，坚持水资源可持续利用，坚定走水灾害减轻、水资源充足、水生态环境良好的长江流域水利绿色发展道路，加快建设水灾害可控型、水资源节约型、环境友好型社会，形成人与水和谐相处的长江流域水利发展新格局。
（4）开放是国家繁荣的必由之路
必须顺应我国经济社会发展的开放战略，坚持引进来和走出去并重，在注重引进国外先进治水理念和技术的同时，积极参与全球水治理，加快水治理理念、标准、技术等软实力输出，提高在全球水治理中的制度性话语权。必须正视长江流域是我国水资源配置主要水源地的战略地位，坚持流域内外需求协调，在实现水源区水资源可持续利用的基础上，科学确定跨流域调水规模和补偿措施，实现水源区和受水区双赢。
（5）共享是中国特色社会主义的本质要求
必须坚持长江流域水利发展为了人民、依靠人民，大力发展民生水利，为流域内广大人民营造安全、舒适的生活生产环境，减轻水灾害威胁，保障水资源供给、维护水生态环境优良。
3.主要任务
根据发展目标和理念，围绕“四大体系”建设，确定长江流域“十三五”水利发展的主要任务。
3.1基本建成防洪减灾体系
（1）蓄滞洪区建设
加快推进长江中下游干流城陵矶附近100亿m3等重要蓄滞洪区堤防达标和安全设施建设，逐步实施中下游干流一般蓄滞洪区和滁河等重要支流分蓄洪圩垸建设。加强蓄滞洪区人口、土地管理和产业结构调整。针对长江干支流控制性水库群建成后长江中下游干流和主要支流防洪形势的变化，尽快开展干支流蓄滞洪区布局调整研究，适时对干支流蓄滞洪区布局进行调整，并加强保留蓄滞洪区的建设与管理。
（2）干支流堤防建设
尽快完成松滋江堤等长江干堤重点薄弱环节和连江支堤达标建设。研究提高江苏、上海等省（市）长江干堤防洪（潮）标准并适时推进建设。继续实施洞庭湖、鄱阳湖堤防建设。加快开展汉江等主要支流堤防建设。
（3）防洪水库建设
结合兴利继续建设乌东德、金塘冲等长江干支流水库。研究并落实扩大瀑布沟等已建水库的防洪库容。
（4）干支流河道与湖泊综合治理
抓紧实施《三峡后续工作规划》对长江中下游河势及岸坡影响处理工程措施。统筹考虑长江干流及主要支流航道等级提高和长江经济带主要设施布局对河势稳定和防洪保安的新要求与影响，结合防洪治理、航道整治等措施，全面开展宜宾以下干流和主要支流重点河段系统治理。尽快启动洞庭湖四口水系综合整治。加快洞庭湖、鄱阳湖综合整治，启动巢湖等重点湖泊的治理。
（5）重点中小河流治理及山洪灾害防治
完成列入国家相关规划的中小河流重点河段治理。抓紧建设长江流域有山洪灾害防治任务的县级行政区山洪灾害综合防御体系。
（6）重点地区排涝工程建设
完善长江流域地级以上城市、县级城市以及产业园区的排涝体系。加快洞庭湖区等重点涝区排涝、蓄涝工程建设。因地制宜对山丘区涝区进行治理。
（7）抗旱减灾工程建设
拓展和挖掘已建水利工程的抗旱能力与功能。建设规模合理、标准适度的抗旱应急备用水源工程。
（8）防洪排涝抗旱非工程措施建设
完善监测站网，提高监测预警预报水平。加强防汛抗旱指挥系统和山洪灾害监测预警系统、群测群防体系建设。开展防洪排涝与抗旱工程体系统一调度研究，并组织实施。推进洪水风险管理，编制并向社会公布洪水风险图，逐步推进城镇和工业园区建设选址的洪涝灾害风险评估。健全抗旱服务体系。
3.2不断完善水资源综合利用体系
（1）节水型社会建设
大力推进农业节水，加快推进工业节水技术改造，切实做好服务业和城镇生活节水。逐步提高雨洪资源利用、再生水利用和非常规水利用水平。加强节约用水宣传教育。健全水价形成机制，发挥水价对节约用水的杠杆作用。
（2）重点水源工程建设
加快推进夹岩、涔天河水库扩建等大中型骨干水源工程建设。完成西南地区重点水源建设近期工程规划所确定的长江上游地区重点水源工程建设。
（3）重大引调水工程建设
加快实施引汉济渭、鄂北水资源配置等引调水工程建设。全面推进滇中引水、引江济淮等引调水工程前期工作，并尽早开工建设。尽快开展南水北调中、东线后续工程等引调水工程前期工作，并适时开工建设。深入开展南水北调西线工程的研究论证工作。
（4）灌溉工程建设
加强都江堰等已建灌区续建配套与节水改造。加快向家坝等新建灌区建设。建设小型农田（田间）灌溉工程。
（5）城乡饮水工程建设
全面实施农村饮水提质增效工程。建设一批城市骨干水源工程，改扩建和调整部分现有水源，加强城市备用水源和多水源供给系统建设，加大城市供水管网建设和改造力度。加强战略水源、备用水源和应急水源的涵养和保护。针对特殊干旱和突发水污染事件，制定水资源管理措施和调度预案。
（6）水系连通工程建设
抓紧研究并实施洞庭湖区河湖连通生态水网等水系连通工程，提高水资源和水环境承载能力。
（7）农村水电电气化建设
加快农村水电电气化建设。加强小水电代燃料工程建设。继续推进农村水电增效扩容改造和农村水电直供电片区电网改造。
（8）水资源综合利用非工程措施建设
继续推进水资源监控系统建设。全面完成水量分配方案和用水定额方案制订。全面推进用水总量考核。
3.3全面加强水资源与水生态环境保护体系
（1）水功能区水质安全保障
强化水功能区监督管理和污染物入河总量控制。加快点源和面源污染治理。加强入河排污口优化布局与调整。加强重庆等干流主要城市河段和湘江等主要支流综合治理。加大巢湖等湖泊富营养化治理。加强丹江口等重点水库库区水资源保护。
（2）重要饮用水水源地保护
全面完成丹江口等重要水源地保护区划分，实现水源地隔离保护，开展饮用水水源地保护区内污染源综合整治，实施水源保护区生态保护与修复工程。
（3）生态环境需水保障
继续实施滇池等生态补水工程。加快河湖水系连通工程建设。加强水资源开发利用监督管理。推动水资源统一调度和生态调度。
（4）水生态保护与修复
实施汉江等江河源头水源保护与涵养。推进洞庭湖、鄱阳湖江湖关系变化应对措施等重大水生态修复工程（鄱阳湖水利枢纽工程、城陵矶综合枢纽工程）论证，并相机建设。开展三峡、丹江口等水库库区和主要入库支流生态修复综合整治工程。开展岸边带生态修复和湿地保护。实施中华鲟等水生生物重要生境保护与修复。开展河湖内源治理。开展重要水域、主要河流（段）及小流域水生态综合整治。继续推进巢湖等主要湖泊生态修复工程。加大南阳盆地等区域地下水保护和压采力度。
（5）水土流失防治
加快重点防治区水土流失治理，开展以小流域为单元的山水田林路综合治理（包括生态清洁小流域建设），实施坡耕地治理，加快石漠化治理，加强崩岗治理。实施水土保持预防保护工程。强化生产建设活动和项目水土保持监督管理，预防人为水土流失。完善水土保持监测体系，推进信息化建设。
（6）水利血防
将水利血防措施与河流综合治理、饮水安全、灌区改造、小流域治理等水利工程相结合，重点实施防螺灭螺、治理易感地带和血吸虫病防治区饮水安全工程建设。
3.4初步建成流域综合管理体系
（1）不断健全水利管理体制机制
一是建立流域管理协调机制。组建跨部门跨地区的流域涉水管理联席会议（办公室设在长江委），完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。
二是加快水行政审批制度改革。继续推进简政放权，减少水行政审批事项。
三是完善投融资机制。深化水利投融资机制改革，发挥财政资金的撬动功能，形成财政资金投入为主，并带动更多社会投入为补充的多元化、多渠道、分层次的投融资体系。研究设立长江水环境保护治理基金、控制性水利水电工程联合调度管理基金。
四是健全风险调控机制。积极推进建立水权有偿转让和交易制度。建立符合市场导向的水价形成机制。加快建立重大洪涝干旱灾害保险制度。建立突发水安全事件风险识别、预警和响应机制。
五是建立补偿机制。加大政府转移支付力度。建立赤水河流域保护与长江上游干流水电开发等横向和蓄滞洪区补偿等流域生态补偿机制。
六是建立公众参与机制。加强治江重大问题和涉及群众切身利用问题的协商，保障公众和利益相关方的知情权、参与权和监督权。
七是建立信息共享机制。实施流域大数据战略，推进涉水数据资源开放共享。
（2）大力推进水利法制建设
一是完善流域水法规体系。坚持立改废释并举，加快形成流域和地方水法规体系。制定并出台长江控制性水利水电工程水量联合调度管理办法、汉江流域水资源管理与保护办法，制定长江流域水资源管理与保护条例（或长江流域水量调度管理条例），继续《长江法》立法研究。加强地方水法规建设。
二是加强执法监督。完善执法监督制度，推进综合执法，探索联合执法，提升执法能力。完善水事纠纷排查预警和调处化解机制。
三是加强法治水利行业建设。根据各级水行政管理机抅的职责，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现治江活动全面纳入法治轨道。
（3）尽快完善水行政管理制度
一是完善已有制度。完善规划、防汛抗旱、水资源、水资源保护、水土保持、河道、采砂、工程建设与运行管理等水行政管理制度。
二是健全已有制度。健全规划水资源论证、城镇和工业园区建设选址洪涝灾害风险评估、河湖水域管理、岸线管理等水行政管理制度。
三是建立新制度。建立控制性水利水电工程联合调度管理、控制断面监督管理等水行政管理制度。
（4）全面提升水利管理能力
一是完善水利综合监测站网。完善站网布局，提升站网整体功能，全面、准确、及时监测和采集各类水信息。
二是推进水利信息化建设。加快信息资源整合与共享，完善综合信息平台，强化决策支持系统。
三是提高科技支撑能力。加强控制性水利水电工程运行影响与应对措施等治江重大问题研究。强化国家级、省部级重点实验室和工程技术研究中心等科研平台建设。完善科技咨询和决策制度。建立科研设备和成果共享机制。加强科研力量整合。做好各级各类奖项培育和申报工作。强化发明专利等知识产权申报和保护。
四是加快实施企事业单位走出去战略。积极开拓海外市场。推进水利水电技术和标准软实力输出。深化双边和多边水治理合作机制，积极参与各涉水国际组织活动。
五是加快推进人才强行业战略。突出“高精尖缺”导向，着力发现、培养、引进党政管理者、科技领军人才、企业家人才、高技能人才，壮大人才队伍。完善人才评价、流动、激励机制。
六是加强党的建设。加强各级水行政管理机构党组织建设。坚持从严治党，全面落实党风廉政建设主体责任和监督责任。
为实现和完成长江流域“十三五”水利发展目标和主要任务，经初步测算，需安排总投资约1.3万亿元，其中中央投资约0.7万亿元，地方投资约0.6万亿元。按长江水利发展的主要任务划分，防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系分别占总投资的32%、52%、14%、2%。