马建华，夏细禾

（水利部长江水利委员会，湖北  武汉  430010）

摘要：在全面归纳长江河道采砂管理现状的基础上，详细介绍了近两年长江河道采砂管理已采取的措施，系统分析了目前长江河道采砂存在的问题，进一步提出了强化长江河道采砂管理的工作思路和有关措施，以实现长江河道砂石资源科学、绿色、可持续利用，维护长江河势稳定，保障长江防洪、通航、生态安全以及国民经济健康可持续发展。

关键词：河道采砂；生态保护；长江干流；长江经济带

习近平总书记早在2016年1月5日长江经济带发展重庆座谈会上就明确指出，推动长江经济带发展必须走“生态优先、绿色发展”之路,“共抓大保护、不搞大开发”。在2018年“两会”参加重庆代表团审议时，习近平总书记再一次明确指出：“违法挖河砂、搞捕捞、搞运输，岸线被随意占用等情况，如果这样下去，所谓的长江经济带建设就变成了一个‘建设性’破坏。所以，我强调长江经济带不搞大开发、要共抓大保护，来刹住无序开发的情况，实现科学、绿色、可持续的开发。”贯彻落实好习近平总书记重要讲话精神，要求我们进一步强化长江采砂管理，在保护的前提下，实现长江砂石资源科学、绿色、可持续利用。

长江干流自四川宜宾至长江入海口，全长约2937km，流经四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等8个省（直辖市）。沿江地区经济社会和水陆交通发达，是长江流域和长江经济带最富活力和竞争力的地区，在我国国民经济和社会发展中具有重要的战略地位。

长江干流河道砂石是重要的建筑和填筑材料，与区域经济社会发展息息相关，与长江河势稳定、防洪安全、通航安全和生态安全紧密相连，维护良好的采砂管理秩序，事关长江河势稳定，事关长江防洪、通航、生态安全，事关国民经济健康可持续发展。

1  已开展工作

为加强长江河道采砂管理，理顺管理体制，明确管理职责，国务院制定了《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》），于2002年1月1日施行。十六年来，长江河道采砂管理实现了由乱到治、由多头管理到统一管理、由全面禁采到依法有序开采的历史性转变，开创了以“法律为依托、政府负总责、水利为主导、部门相配合”的河道采砂管理的“长江模式”，形成了采砂管理秩序总体可控和稳定向好的局面。特别是“两高”非法采砂入刑的司法解释颁布实施，为打击非法采砂提供了更加有力的法律武器。为依法履行《条例》赋予的职责，水利部组织水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）会同有关省（直辖市）水行政主管部门分别于2002年、2011年和2016年编制了三轮长江中下游干流河道采砂规划，2015年编制了长江上游宜宾以下干流河道采砂规划，起到了较好的指导和约束作用。

2016年元月,习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出“共抓大保护,不搞大开发”后，长江委深入贯彻落实习近平总书记讲话精神，认真履行职责，创新管理思路，因地施策，标本兼治。近两年，主要采取了以下主要措施：

（1） 强化监督指导，夯实管理责任

以全面推行河长制为契机，通过制定采砂管理目标责任书、签订责任状等方式，认真落实采砂管理地方人民政府行政首长负责制。每年4月底，明确并公告采砂管理三级责任人名单，对责任制落实不到位的省市，通过通报、约谈、问责等措施，督促各地落实采砂管理的责任。

（2） 强化暗访巡查，掌控管理动态

采用“四不两直”（即不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待,直插基层、直奔现场）形式，组织开展暗访巡查50余次，巡查总里程达2万余公里，及时掌握了长江河道采砂管理动态。

（3） 保持高压严打，维护管理秩序

组织开展了3次统一清江行动，5次专项打击行动、2次专项整治行动。长江委及沿江各地水行政主管部门开展执法打击行动，共查获非法采（运）砂船只2957艘，处理违法采砂案件1789起，公安部门破获了涉砂类刑事案件1359起，有力地维护了采砂管理秩序。

（4） 推进规范管理，维护规划权威

先后编制了长江中下游干流河道采砂规划、长江上游干流宜宾以下河道采砂规划等一系列规划，划定禁采区、可采区和保留区，确定年度控制开采总量，为采砂管理提供了科学依据。长江委和沿江水行政主管部门认真落实采砂许可制度，许可采砂71项，发放采砂许可证252个，完成采砂量8270万吨，疏堵结合取得成效。

（5） 深化部门合作，加强区域协作

推动水利部、交通运输部合作机制向基层延伸、向纵深扩展，开展常态化的联合巡查。推动苏沪、皖苏、鄂赣皖、湘鄂、川渝先后建立省际边界河段的联动协作机制，开展省际边界水域联合执法，形成采砂管理联防联控管理格局。

（6） 强化宣传力度，提升管理能力

广泛开展宣传，营造良好氛围，教育引导涉砂群体，使采砂管理相关法律法规深入人心。沿江省（市）着力加强能力建设，成立了专职管理机构，并配备了执法车、执法记录仪等装备，部分省市采砂管理能力建设正在向高标准、规范化、现代化迈进。

2  存在的问题

由于长江上游干支流控制性水库陆续投运拦沙、水土保持减沙、河道采砂、航道疏浚和主产沙区未遇强降水等因素的共同影响，三峡水库建成以来入库泥沙减少约67%，加之三峡水库的拦沙作用，宜昌站来沙减少93%，对长江中下游干流河道的泥沙补给带来了一定影响，砂石需求与泥沙补给之间的矛盾日益显现，长江采砂管理仍然存在一些问题：

一是由于高额利润的驱使，局部江段偷采现象时有发生。二是非法采砂船改装与建造、“三无”涉砂船舶等处于无人管理的状态。三是水利与交通、公安、农业农村、生态环境等部门合作机制有待进一步完善，非法采砂入刑后公检法与水利的“两法”衔接亟待建立。四是以港池、码头、航道、取水口、涵闸等工程疏浚的名义，进行非法采砂的行为逐年增加，亟待规范。五是部分基层采砂管理部门在执法能力，距离水利部“四个专门”的要求仍有较大差距。

3  进一步强化采砂管理的思路和措施

3.1  工作思路

坚决贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会重要讲话精神，坚持以问题为导向，明确“抓落实、防反弹、保稳控、促治本”的工作思路。

3.2  有关措施

（1） 强化监督“抓落实”

以全面推行河长制为契机，督促流域各级政府抓好长江河道采砂管理地方行政首长负责制的落实，督促各级河长认真履行职责。

（2）多措并举“防反弹”

督促各级政府结合当前公安部门“扫黑除恶”专项斗争和非法采砂入刑的有利契机，加强与公安、交通等部门的合作，通过日常巡查、联合执法、专项打击和集中整治等措施，从严打击非法采砂，有力遏制非法采砂反弹。

（3） 大胆作为“保稳控”

督促各级政府及其相关部门不断完善采砂管理的部门合作机制，形成执法合力，大力提升执法能力，按疏堵结合的原则严格许可，严打越界、超量、无证等非法采砂行为。

（4） 创新思路“促治本”

深入研究长江采砂管理的新情况、新问题，积极开拓创新工作思路，在水利部、交通运输部两部合作机制的基础上，逐步建立有水利、交通运输、自然资源、财政、公安、国防科工委、船级社、最高人民法院和最高人民检察院等多部门的分工明确、协作高效的联合监管机制。在“三无”船只的整治、采砂船舶建造和改建企业的监管、非法砂场的治理等方面，与各地政府及相关等部门积极合作，力促在治本上取得新成效。